Ponedeljek, 10. 4. 2023, 7.09
1 leto, 7 mesecev
intervju s profesorico fakultete za upravo o reformi javne uprave
Polonca Kovač: Nepregledna pravila ustvarjajo normativno džunglo #video
Termometer prikazuje, kako vroč je članek.
Termometer prikaže, kako vroč je članek.
2,68
21
V Sloveniji imamo približno 800 do 900 zakonov in prek 20 tisoč podzakonskih predpisov, pri čemer, kot rečeno, sama številka ni ključna, vendar pa neusklajenost in nepreglednost ustvarjata normativno džunglo, če temu tako rečem," pravi Polonca Kovač, profesorica na Fakulteti za upravo na ljubljanski univerzi.
"Pri prenovi javne uprave delamo predvsem na vzdržnih rešitvah, ki ne bodo trajale le od ene vlade do druge, temveč bodo predvsem strokovno, ne toliko politično pogojene," napoveduje Polonca Kovač, profesorica na Fakulteti za upravo Univerze v Ljubljani. V strokovnem svetu, v katerem sodeluje, želijo ustvariti sistem, v katerem bi predpise oblikovali s sodelovanjem zainteresiranih, še preden so sprejeti, saj se pozneje lahko izkažejo za nepotrebne ali celo neumne, je še poudarila. Po njenih besedah bo v aprilu znova zaživel tudi projekt upravne svetovalnice, v okviru katere bodo odgovarjali na najrazličnejša vprašanja tako uporabnikov storitev kot tudi uradnih oseb o upravnih postopkih.
Zdi se, da pogosto mešamo pojme, povezane z javnim sektorjem, zato se tudi pri številu, recimo uslužbencev javne in državne uprave, zaposlenih v javnem sektorju in podobno, pojavlja zmeda. Vas lahko prosim, da pojasnite razlike med posameznimi skupinami.
Ne le v splošni javnosti, tudi v stroki se pojavlja zmeda, sploh zaradi rabe različnih jezikov. Največkrat se uporabi pojem javna uprava, ki naj bi bila širša kot zgolj državna uprava. Vključuje tudi recimo občinsko upravo, se pravi zaposlene v občinskem delu, potem tudi zaposlene v javnih agencijah in zavodih, ta širši del pa nekateri imenujejo javni sektor.
Ampak pravzaprav moramo ločiti organizacijski vidik na eni strani, na drugi strani pa personalni vidik, se pravi zaposlene. Velja podatek, da imamo v Sloveniji približno 190 tisoč javnih uslužbencev. Vendar so tukaj vključeni ne le zaposleni znotraj ožje državne uprave, torej na ministrstvih, upravnih enotah, organih v sestavi, recimo inšpektoratih in finančni upravi, ampak tudi vsi drugi, na primer zaposleni v zdravstvu in šolstvu.
Pri tem so pravila tako delovanja kot ne nazadnje tudi delno financiranja in pristojnosti precej različna, če govorimo na primer o referentih na upravni enoti na eni ali profesorjih na fakulteti na drugi strani. Čeprav smo oboji javni uslužbenci.
To se mi zdi zelo pomembno razmejiti, tudi zaradi pogostih stališč predstavnikov zasebnega sektorja, češ da je javni sektor zgolj zajedavec, ki ne ustvarja neke dodane vrednosti. Državna uprava, ki vključuje uradnike v pisarnah, predstavlja razmeroma ozek del, po številu pa imata največ zaposlenih zdravstvo in šolstvo.
Poenostavljeno, javni sektor je najširša množica, javna uprava nekoliko ožja, državna uprava pa še ožja.
"Zelo razvpit ali pa stalno uporabljen pojem je ravno reforma javne uprave, vendar primerjalno v evropskem prostoru ne govorimo več toliko o reformi, ampak o stalni modernizaciji in razvoju," poudarja Kovačeva.
Poleg preostalih reform se napoveduje tudi reforma javne uprave. Kateri so ključni izzivi te reforme?
Zelo razvpit ali pa stalno uporabljen pojem je ravno reforma javne uprave, vendar – primerjalno v evropskem prostoru – ne govorimo več toliko o reformi, ampak o stalni modernizaciji in razvoju. Družbene okoliščine se spreminjajo, dogajajo se globalizacija, digitalizacija, privatizacija, deregulacija in podobno.
Bistven izziv je, da bi javna uprava kot celota delovala po eni strani čim bolj racionalno, po drugi strani pa s čim manj porabe proračunskih sredstev za določene cilje, ki jih mora izvajati, ki niso in ne morejo biti prepuščeni trgu, na primer osnovno šolstvo ali železniški promet. Ampak tu ne gre zgolj za menedžersko učinkovitejšo javno upravo, ampak tudi bolj vključujočo družbo.
Na kakšen način?
Tako, da bi se tudi javne odločitve sprejemale v sozvočju oziroma dialogu s predstavniki drugih družbenih sistemov na čelu z gospodarstvom oziroma zasebnim sektorjem in pa nevladnimi organizacijami. Tako da je na eni strani vedno stremljenje k racionalizaciji in odstranjevanju administrativnih ovir, na drugi strani pa morajo imeti mesto participacija, preglednost, vključenost, iskanje soglasja in podobno.
Strokovni svet za trajnostni razvoj javne uprave želi ravno s tem izrazom – trajnostno – povedati, da pravzaprav stremi k vključevanju. Že v sestavi strokovnega sveta so namreč poleg predstavnikov državne in javne uprave ter akademskega sveta tudi predstavniki iz GZS in drugod iz gospodarstva ter nevladnih organizacij.
Predvsem pa se ukvarjamo z vzdržnimi rešitvami, ki ne bodo trajale le od ene vlade do druge, če tako rečem, temveč bodo predvsem strokovno, ne toliko politično pogojene, mednarodno primerljive in vključujoče.
Prevetriti želite tri področja – uvesti kakovostne predpise, izvesti reorganizacijo upravnih enot in digitalizacijo upravnih postopkov. Kako, konkretno, je to zamišljeno?
Stremljenje k boljšim predpisom – v angleščini better ali smart regulation – je pravzaprav prišlo iz več virov od spodaj navzgor, recimo od nekaterih gospodarstvenikov, pa tudi od zgoraj navzdol, se pravi prek smernic evropske komisije in OECD. Slovenija na tem področju ni zelo napredna in skrajni čas je, da se nekaj korenito spremeni.
Kar zadeva boljše predpise, lahko opozorimo na nekaj točk; pri odpravljanju administrativnih ovir je treba identificirati tiste predpise, ki so res potrebni za varstvo javnega interesa, in jih ohraniti. Hkrati pa skrčiti kar nekaj pravilnikov – ne le zaradi številke kot take –, ampak tistih, ki z ničimer ne pripomorejo k varstvu javne koristi, na primer pri varstvu okolja ali varnosti delavcev.
V Sloveniji imamo približno od 800 do 900 zakonov in več kot 20 tisoč podzakonskih predpisov, pri čemer, kot rečeno, številka ni ključna, vendar pa neusklajenost in nepreglednost ustvarjata normativno džunglo, če temu tako rečem.
Smo preveč regulirana država?
Res je, vendar ne toliko zaradi števila pravil kot zaradi neusklajenosti. Imamo na primer zakon, poleg tega pa še 17 uredb in 13 pravilnikov, gre tudi za vprašanje detajlnosti regulacije.
Pri tem so pomembni trije elementi, eden je vključevanje zainteresiranih, se pravi zlasti gospodarstva in strokovne javnosti že v postopek sprejema predpisa, ne pa, da so postavljeni pred dejstvo. Da lahko na primer prek obrtne ali gospodarske zbornice prispevajo pripombe in predloge, še preden se sprejme kak predpis, ki se lahko pozneje izkaže za nepotrebnega ali celo neumnega.
Drugi element je vključevanje splošne javnosti, ker je to vidik demokratičnosti.
Kot tretje pa bi poudarila, da bi pri pripravi vsakega zakona in tudi podzakonskih predpisov naredili tako imenovano oceno učinkov tega predpisa in bi po preteku nekaj let preverjali, ali predpis te učinke resnično dosega. Za to obstajajo merljive tehnike, orodja in pristopi. V tem Slovenija precej zaostaja tako v zahodnem svetu kot med državami nekdanje Jugoslavije, kjer imajo že kar nekaj takih, recimo temu vzorčnih zakonov in inštitucij, ki bedijo nad tem procesom.
Leta 2009 je državni zbor sprejel resolucijo o normativni dejavnosti, ki pa je žal večinoma mrtva črka na papirju. Analiza učinkov in vključevanje javnosti ne smeta biti sama sebi namen. Če se neki zakon že sprejema oziroma se sploh identificira neka težava, naj se razišče, ali je ta zakon najboljša rešitev, in se ga nato šele sprejme in tudi naknadno evalvira.
"Odkrito rečeno, nekateri vodje upravnih enot bi z racionalizacijo izgubili, če bi šli z 58 na osem upravnih enot," meni sogovornica.
Konkretno, redefinirati želimo naš normativni okvir o regulaciji, se pravi, katere predpise je na primer sploh treba izdelati, saj moraš ne nazadnje delovati tudi po načelu "manj je več". Na primer, če neki predpis, recimo Zakon o davčnem postopku, zadeva tri milijone zavezancev, ima seveda bistveno večjo težo kot kak drug bolj ali manj obskuren zakon, če smem tako reči, ki zadeva na primer 17 zavezancev na kateremkoli področju.
Vpeljati želimo sorazmernost in pripraviti uredbo, ki bi pripravljavce, zlasti področna ministrstva, zavezala, tudi s pravnimi sankcijami, k vključevanju javnosti in analiziranju učinkov.
Drugo področje je reorganizacija upravnih enot, ki je v zadnjem obdobju dvignila kar precej prahu. Zakaj tolikšno razburjenje?
Pri tem moram nekoliko seči v zgodovino. Namreč, upravne enote so nastale leta 1995 bolj z namenom, da bi omogočile čim lažji prehod s tedanjih občin in strankam čim bolj olajšale dostop do storitev. Stanje že tedaj ni bilo vzorčno, recimo z vidika zelo neenakomerne obremenitve s številom zadev, ki so jih vodili posamični zaposleni. Recimo v Kočevju ali na Jesenicah ali v Ljubljani je razmerje celo 1 : 10 in več.
Reorganizacijo upravnih enot je že leta 2013 vodil tedanji minister Virant, že podrobno izdelan in skoraj potrjen projekt reorganizacije pa se je ustavil pred potrjevanjem v državnem zboru. Menim, da je pri tem šlo za neke partikularne interese, zlasti na regionalni ravni, kjer je šlo za bojazen nekaterih, da bi izgubili svoj položaj srednjega menedžmenta. Odkrito rečeno, nekateri vodje upravnih enot bi z racionalizacijo izgubili položaje, če bi šli z 58 na osem upravnih enot.
Upoštevali smo zadnje številke in statistike in videli, da se razlike med upravnimi enotami, zlasti na področjih, kot so na primer tujci, izjemno povečujejo, in je tudi položaj načelnikov in zaposlenih zelo različen, imajo pa skoraj enake plače ne glede na obremenjenost.
Ideja je, da bi z racionalizacijo in specializacijo način upravljanja bolj centralizirali, ampak absolutno ne na račun dostopnosti za ljudi, vstopne točke bi ostale, kot so. To je izhodišče.
Torej ljudem ne bo treba sto kilometrov stran po določeno storitev?
Nikakor. Lahko bi bilo celo bolje za stranke, saj četudi bi neka upravna enota izgubila nekaj upravljavske avtonomije, to ne bi pomenilo, da bi stranka morala po storitev drugam, ampak bi bolj specializiran upravni delavec prišel v enoto, kjer bi stranka oddajala vlogo.
Ravno zaradi specializacije in racionalizacije bi bili postopki hitrejši, kar je cilj.
"Ideja je, da bi z racionalizacijo in specializacijo način upravljanja bolj centralizirali, ampak absolutno ne na račun dostopnosti za ljudi, vstopne točke bi ostale take, kot so. To je izhodišče," poudarja Polonca Kovač.
Ali ni bilo tudi na upravnih enotah na primer uvedeno, da z namenom krajšanja čakalne dobe neka preobremenjena upravna enota oziroma oddelek storitev preda manj obremenjeni.
Da, to je bila nedavna sprememba Zakona o državni upravi, ki je posegla v tako imenovano krajevno pristojnost upravnih enot. To je dejansko bil eden od korakov v to smer, ampak vendarle je še vedno preveč potrebnih soglasij in birokratskih postopkov, ki imajo vprašljivo dodano vrednost za dosego nekega učinka.
V zvezi z odporom do reorganizacije lahko še povem, da so nekateri lokalni župani, zlasti iz Podravja, zelo povzdignili glas zaradi neupravičene bojazni, da bi centralizacija ali regionalizacija upravnih enot vodila v regionalizacijo. Se pravi, da bi imeli, če se recimo oblikuje 12 upravnih enot iz 58, s tem že nastavke za 12 pokrajin.
Lokalni veljaki se povsem upravičeno lahko bojijo, da bo s tem izničen nekakšen regionalni rajon, ki ima določene specifike in morda na lokalni ravni, torej glede lokalne samouprave, terja neke posebnosti.
Ampak to dvoje, na eni strani regionalizacija pokrajine in na drugi strani državna uprava na lokalni ravni, sta dva različna svetova. Seveda sta povezana, sploh za ljudi, ampak z vidika lokalne samouprave naj bi avtonomija pomenila, da bi bilo čim več upravljanja od spodaj navzgor, medtem ko mora biti pri državni upravi storitev enaka ne glede na lokacijo. Danes ni, a k temu stremimo.
In pri tem se mi zdi, da je župane nekaterih občin strah, da bi bile prikrajšane v svojih prizadevanjih za boljše življenje na lokalni ravni. Občine namreč med sabo pravzaprav tekmujejo s tem, ko občanom ponujajo, na primer, čim nižje obremenitve, čim boljše infrastrukturne pogoje in podobno. Ampak to je raven lokalne samouprave, na drugi strani imamo državno upravo, ki pa je dolžna zagotavljati vsem enako raven, enake roke in pogoje, ne glede na lokacijo.
"Na fakulteti smo, zlasti s sodelovanjem magistrskih študentov in z odobritvijo ministrstva za javno upravo, ki je pravzaprav skrbnik ZUP, pripravljali uporabne brezplačne odgovore, ki so bili objavljeni na javno dostopnem spletnem portalu," pojasnjuje Kovačeva. V petih letih so oblikovali kar 1.500 takih vprašanj in odgovorov, ki so še vedno objavljeni in iskani. Upravna svetovalnica bo v kratkem znova zaživela.
Znova oživljate projekt upravne svetovalnice, ki je pred leti za nekaj let zamrl. Kaj je bistvo tega projekta?
Upravna svetovalnica je nastala leta 2009 in je bila zelo aktivna do 2014, potem pa je bila zaradi razkoraka med velikim povpraševanjem in razpoložljivimi viri zamrznjena do konca lanskega leta. Gre za način sodelovanja med različnimi deležniki na področju upravnih postopkov, ki zadevajo vse nas, od odmere dohodnine, gradbenih dovoljenj, registracije vozil, javnih prireditev, socialnih transferjev in tako naprej, v vseh upravnih zadevah, ne glede na področje, pa se podrejeno uporablja Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP).
Ker gre za tako različna področja se velikokrat postavi vprašanje razlage določil ZUP. Ideja upravne svetovalnice je bila, da različni deležniki, uradne osebe, gospodarstveniki, nevladne organizacije ali posamične fizične osebe kot stranke v postopkih, lahko postavijo vprašanje.
Na fakulteti smo, zlasti s sodelovanjem magistrskih študentov in z odobritvijo ministrstva za javno upravo, ki je pravzaprav skrbnik ZUP, pripravljali uporabne brezplačne odgovore, ki so bili objavljeni na javno dostopnem spletnem portalu. V petih letih smo oblikovali kar 1.500 takih vprašanj in odgovorov, ki so še vedno objavljeni.
Še konec lanskega leta, torej po sedmih letih, smo zabeležili po 100 klikov vsak delovni dan, se pravi, da gre očitno za projekt, ki je v praksi res dosegel ljudi. Tako bomo ta mesec začeli znova sprejemati vprašanja in pripravljati odgovore, hkrati pa bomo posodabljali že obstoječe baze.
"Primeri, ko se variabilni del plače veže na učinkovitost, so prej zgodbe o neuspehu kot uspehu predvsem zaradi vprašanja določitve meril učinkovitosti," opozarja Kovačeva.
Vprašanja in odgovori so precej strokovni. Jih je mogoče poenostaviti in s tem bolj približati laičnim uporabnikom?
Pri tem smo tudi sami razdvojeni, saj želimo podati korekten odgovor, ki zahteva določeno stopnjo strokovnosti in predznanja. Po drugi strani pa želimo biti uporabniško naravnani, ne na način, da napišemo 30 strani ali zgolj kopiramo določbo zakona, ampak želimo dati čim natančnejši odgovor. Kdor sprašuje, seveda ni zavezan upoštevanju našega odgovora, gre za to, da pomagamo pri razreševanju njegove dileme.
Zdi se mi, da bomo imeli še kar precej dela, da nekoliko poenostavimo jezik, vendar nikakor ne na račun strokovnosti.
Bodo v svetovalnici znova sodelovali magistrski študentje?
Tako je, ravno prejšnji teden je bil končan izbor za polletno obdobje – 12 magistrskih študentov, ki bodo strokovno sodelovali z uradniki z ustreznih ministrstev ali iz organov javne uprave, začenjamo tudi večje tehnično usposabljanje za sodelujoče.
Pred kratkim so se začela tudi pogajanja o plačah javnih uslužbencev. Se vam zdi, da so javni uslužbenci dovolj plačani?
Mislim, da ni enoznačnega odgovora in ravno to iskanje ravnotežij v sistemu pomeni težavo. Naloga vlade je tudi vzdržnost sistema –na eni strani spodbujanje in ustvarjanje ugodnega okolja, po drugi strani pa obvladovanje plačne mase.
Kot lahko sami vidite, glede na sindikalne poteze, takoj ko se odpre Pandorina skrinjica, se pojavi učinek domin in je težko biti pošten. Vprašanje je tudi, ali je nekaj, kar je bilo na primer vzdržno pred 20 leti, danes še vedno vzdržno, saj se nekatera delovna mesta in poklicne skupine zaradi spreminjanja družbe drugače vrednotijo.
Tako da bi rekla, da so v povprečju dovolj plačani. Seveda pa vemo, kaj je povprečje: segedin, ampak nekateri imajo meso, drugi pa zelje.
Pogost očitek javnim uslužbencem je neučinkovitost. Bi bilo mogoče plače javnih uslužbencev vezati na učinkovitost in kako jo sploh ugotavljati?
Mogoče je, je pa tudi res, da so primeri, ko se variabilni del plače veže na učinkovitost, prej zgodbe o neuspehu kot uspehu predvsem zaradi vprašanja določitve meril učinkovitosti.
V zakonu o javnih uslužbencih in zakonu o sistemu plač v javnem sektorju imamo določena merila, ki so precej nedoločno opredeljena, recimo inovativnost. Kako lahko to oceniš? Vsekakor pa ni res, da ni mogoče. Čisto osebno sem mnenja, da ima tudi po fakultetah precej profesorjev preveč udobne plače glede na rezultate.
Sama podpiram prizadevanja vlade, da se vnese večja korelacija med določenim delom plače in izkazovanjem učinkovitosti tako organizacijskih enot kot posameznikov.
Je pa težko postaviti enaka merila za gasilca, vzgojiteljico, uradnika na upravni enoti ali novinarja na RTV.
21