"Trenutna izhodišča nepremičninskega davka ne bi prestala testa na ustavnem sodišču"

Zakaj so izhodišča nesprejemljiva?

Posebnost Slovenije je, da ima visok odstotek prebivalstva nepremično premoženje. Večina ga je pridobila z lastnim delom na podlagi pravnega posla in dedovanjem.

Vsak se je odločal, ali bo imel dve ali tri manjše nepremičnine zaradi načina življenja (preživljanje koncev tedna, zaradi zdravja, zaradi otrok itd.) ali eno veliko in vrednejšo nepremičnino (ki po izhodiščih zdaj ne bi bila obdavčena, kar je nepravilno in nesprejemljivo), pri dedovanju pa deduješ premoženje, tudi več nepremičnin. Predviden davek od nepremičnin ne bi smel pomeniti kazni za njihovo delo in kazni za dediče, ki so podedovali to nepremično premoženje.

Ali je obdavčitev v izhodiščih v skladu s pravičnostjo?

Ali je obdavčitev v izhodiščih v skladu s pravičnostjo, ki na davčnem področju pomeni, da je davčno breme med davčne zavezance porazdeljeno kolikor mogoče enakomerno? Ni pravično.

Ali je zagotovljena enakost davčne obremenitve in se ta enakomerno porazdeli?

Ali je v izhodiščih zagotovljena davčna enakost davčne obremenitve in se ta enakomerno porazdeli? Ne.

Je dopusten cilj, da se obdavči le druga in naslednje nepremičnine (ne pa prva nepremičnina in preostalo premoženje)?

Ali je sploh mogoče šteti za dopusten cilj, da se obdavči le druga in naslednje nepremičnine? Po mojem mnenju je očitno, da taka izhodišča, ki za 1,45 odstotka vrednosti obdavčijo drugo in naslednje nepremičnine v primerjavi s prvo nepremičnino (ki je ne obdavčijo), pomenijo prekomernost, da bi se tak cilj dosegel.

Nujnost in sorazmernost v izhodiščih

Ali so sploh nujna ta izhodišča za dosego takega cilja? Ne. Pripravljavci izhodišč niso uspešni v argumentiranju in prepričevanju, da je davek na nepremičnine v taki obliki primeren ter tudi nujen in sorazmeren v ožjem smislu. Pripravljavci izhodišč so za to, da nekateri zavezanci plačujejo višji davek, kar pomeni, da trpijo intenzivnejše poseganje v pravico do zasebne lastnine, zato da so drugi, ki imajo prvo nepremičnino (lahko milijonsko), obremenjeni nič. Potem je jasno, da obremenitev tistih, ki na račun drugih plačujejo več, ni nujna. Ni sorazmerna.

Ali je mogoče doseči 600 milijonov evrov tudi na način, ki manj posega v človekovo pravico do zasebne lastnine?

Pripravljavci izhodišč pričakujejo 600 milijonov evrov priliva v državni proračun, kar je mogoče doseči tudi na način, ki manj posega v človekovo pravico do zasebne lastnine nekaterih zavezancev. Kako? Pač tako, da se v skladu z zahtevo po davčni enakosti davčna obremenitev enakomerno porazdeli na vse nepremičnine brez izjem.

Test nujnosti

Pripravljavci izhodišč bi se morali in mogli zavedati v skladu s profesionalno skrbnostjo, da je poseg v lastninsko pravico lahko dopusten samo ob izpolnjenih pogojih t. i. strogega testa, to je testa legitimnosti (tretji odstavek 15. člena Ustave) in testa sorazmernosti (2. člen Ustave). Prepričan sem, da testa sorazmernosti izhodišča ne bi prestala. Pri presoji nujnosti je končno lahko pomembno tudi, koliko znaša celoten znesek neizterjanih davčnih terjatev v primerjavi s pričakovanim javnofinančnim učinkom spornega davka v izhodiščih. Neizterjane davčne terjatve, če so posledica neučinkovitega dela države, namreč ne morejo biti razlog za poseganje v človekovo pravico do zasebne lastnine. Še posebej, ker so v nasprotju s temeljnim načelom davčnega prava – načelom davčne pravičnosti oziroma načelom enakosti v obdavčitvi, ki je izpeljano iz ustavnega načela enakosti pred zakonom. Nedopustno je, da bi država breme lastne neučinkovitosti (kamor spada tudi neuspešno spopadanje s sivo ekonomijo) ali – kar je še huje – morebitnega neutemeljenega (samovoljnega) odpisovanja davčnih obveznosti nekaterim davčnim zavezancem (več sto milijonskih) reševala z nalaganjem dodatnih davčnih obveznosti drugim. Vsaka neutemeljeno in neopravičeno neizterjana davčna terjatev je dejanski prispevek k davčni neenakosti in je zato protiustavna.

Novice To so največji stanovanjski projekti, ki bodo stekli letos #foto

Če bi davek prestal preizkus z merilom nujnosti, bi prišel na vrsto še test sorazmernosti v ožjem smislu. Tu bi bilo treba presojati, ali cilj (ublažitev javnofinančne krize s finančno injekcijo, davkom na drugo in naslednje nepremičnine) opravičuje sredstvo – poseganje v zasebno lastnino na nepremičninah in prek tega v ustavne vrednote, ki jih ta pravica zajema pri posameznih skupinah nepremičnin. Pripravljavci izhodišč ne spoštujejo že v temelju načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, katerega sestavni del je tudi enakomerna porazdelitev davčnih bremen. Izhodišča so po mojem prepričanju neustavna in ne bi prestala testa.

Posledica sprejetih izhodišč

Namesto da bi zagotovili spoštovanje enakosti z uveljavitvijo pravnih norm, pošiljajo ljudi ob očitni neenakosti v izhodiščih v nove zahtevne in drage postopke, da si bodo lahko kljub neenakosti v zakonu zagotovili dejansko enakost pred zakonom. Zakonodajalec sprejme zakone prav z namenom, da bodo ti spoštovani, da se bodo naslovniki uzakonjenih pravnih norm po njih tudi ravnali, ne pa zato, da bodo v bistvu pravne norme ostale v zraku, njihovi naslovniki pa naj se zatečejo k številnim notarskim (prepis lastništva na sorodnike) in sodnim (dedni postopki, vštevanje daril itd.) postopkom na njihove stroške in na račun davkoplačevalcev, ki plačujejo državne uradnike in sodnike, ki bodo morali voditi take postopke, s katerimi bodo v resnici izigrali namen jasno zapisanih pravnih norm. Tako se v pravni državi ne ravna. Nekaj podobnega je očitno nastalo tudi pri osebnih služnostih na stanovanjih leta 2013, ko so se na zahtevo strank urejale služnosti, da bi se izognili davkom.

Načelo enakosti

Načelo enakosti pred zakonom na področju odmere davka zahteva v bistvu presojo, ki jo je ustavno sodišče vzpostavilo že z odločbo št. U-I-355/98. Ta je potrebna prav zato, da se zagotovi enakomerna porazdelitev davčnih bremen, ki je v temelju davčne pravičnosti. Da bi se dosegla vzpostavitev enakosti pred zakonom – to je v sami uporabi zakona v vsakem posameznem primeru –, pa je prvi pogoj vzpostavitev enakosti v zakonu, k čemur je zavezan zakonodajalec. Zakaj bi moral biti lastnik drugega stanovanja ali počitniškega objekta, s katerim je reševal stanovanjsko stisko svojega otroka ali ga kupil zaradi svojega zdravja (konce tedna preživljal v počitniškem objektu), obremenjen z davčno stopnjo 1,45 odstotka, lastnik prve stanovanjske nepremičnine (npr. vile ali enodružinske stanovanjske hiše, v kateri je dovolj stanovanjskega prostora tudi za lastnikovega otroka) pa z davčno stopnjo nič odstotka?

Zakaj bi moral tisti, ki ima v lasti dvoje stanovanjskih nepremičnin in ki izmenično živi v obeh (druga je npr. počitniška hiša ali počitniško stanovanje), plačevati za eno od njiju davek po 1,45-odstotni davčni stopnji, nekdo, ki ima v lasti samo eno stanovanjsko nepremičnino, pa ne plačuje nič, potrebe po drugi, če jih sploh ima, pa rešuje z občasnim najemom hotelske sobe, počitniškega stanovanja ipd.? Saj tu gre vendar za davek na nepremičnine, torej za stvarni davek, ne pa za davek na življenjski slog – obdavčuje se premoženje, ne pa svobodna izbira posameznika, kje, kako in s kom bo živel.

Glede na to, da gre za obdavčenje nepremičnin, ne soglašam z ugotovitvijo, da dejstvo, ali ima davčni zavezanec v stanovanju, katerega lastnik je in v katerem ima stalno prebivališče, izvzeto iz obdavčitve, ni v razumni povezavi s samim predmetom urejanja.

Pripravljavci izhodišč so v utemeljitvi tega razlikovanja navedli razlog, ki ni povezan z obdavčenjem, in sicer, da se je z ureditvijo hkrati zasledovalo to, da stanovanja ne bi bila naložba ali ostajala prazna, ampak bi se oddajala v najem zaradi izpolnitve socialne funkcije lastnine. Izhodišča niso skladna z ureditvijo s 33. členom Ustave. Ukrep, ki naj bi sledil temu cilju, po mojem mnenju pomeni poseg v pravico do zasebne lastnine, varovano s 33. členom Ustave. Pripravljavci izhodišč hočejo doseči pri lastniku drugega stanovanja določeno ravnanje z davkom 1,45 odstotka, v tem primeru oddajo stanovanja v najem ali prodajo ali da ga podarijo otroku. To pomeni poseg v svobodo razpolaganja s premoženjem. Pripravljavci izhodišč ustvarjajo nedopustne neenakosti pri obdavčenju. Zato naj bi bila sprememba tudi v neskladju s 14. členom Ustave. Ali obstaja neskladje predlagane ureditve s prvim odstavkom 14. člena Ustave in 1. členom Protokola št. 12 k EKČP? Da.

Pripravljavci izhodišč naj bi vsem nepremičninam zagotavljali enako obravnavo in naj ne bi kršili načela enakosti, delajo pa ravno nasprotno z željo obdavčiti le drugo in naslednje nepremičnine. Pripravljavci izhodišč ne zagotavljajo enotnosti zavezancev in s tem krepitve načel enakosti in pravičnosti.

Iz ustavnega načela enakosti izhaja temeljno načelo davčnega prava – načelo davčne pravičnosti oziroma načelo enakomerne porazdelitve davčnega bremena med davčne zavezance.

Uporaba izbranega kriterija mora prestati preizkus razumnosti na način, da do konca izpelje logiko, ki upravičuje razlikovanje. Ni logike pri izhodiščih. 

Pripravljavci izhodišč tvegajo ustavno presojanje, saj predlagana ureditev, če bo sprejeta v taki obliki, ni skladna s splošnim načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Pri tem se bo upoštevalo, da načelu enakosti ustreza samo takšna normativna različnost, ki ustreza različnosti dejanskih stanj, s tem da razlikovanje ne sme biti arbitrarno (kar z obdavčitvijo druge in naslednje je, izpuščena pa je obdavčitev prve – lahko milijonske vrednosti in več) in mora predpis v okviru svojega namena izbrati sredstva, sorazmerna ugotovljeni različnosti položajev, ki so podlaga za normativno razlikovanje.

Izbrani kriteriji razlikovanja morajo biti zato v razumni povezavi s predmetom različnega pravnega urejanja, uporaba izbranega kriterija pa mora prestati preizkus razumnosti na način, da do konca izpelje logiko, ki upravičuje razlikovanje. Te razumnosti in logike pa pripravljavci izhodišč nimajo v izhodiščih. Kriterija stalnega prebivališča na lastniški prvi nepremičnini, da se je ne obdavči in obdavči vse naslednje, ki ga je za razlikovanje uporabil pripravljavec izhodišč, nista v razumni povezavi s predmetom urejanja.

Zmotno je namreč sklepanje pripravljavca izhodišč, da je stanovanjsko nepremičnino, na kateri lastnik nima prijavljenega stalnega prebivališča, zgolj zaradi tega mogoče obravnavati kot stanovanjsko nepremičnino, ki je namenjena za oddajanje v najem. Povsem mogoče je, da za nekatere stanovanjske nepremičnine ni najemnega trga ali da v njih prebivajo lastniku bližnje osebe na podlagi razmerij, ki se pravno formalno ne urejajo (npr. brezplačna začasna prepustitev stanovanja otroku).

Prav tako lahko lastnik zaradi različnih razlogov (opravljanje dela zunaj kraja stalnega bivališča) uporablja za bivanje poleg stanovanjske nepremičnine, kjer ima prijavljeno stalno bivališče, še drugo stanovanjsko nepremičnino (tudi zaradi zdravja npr. na morju ali v gozdu). Razlikovanje na podlagi prijavljenega stalnega bivališča pri obdavčitvi stanovanjskih nepremičnin ni v razumni povezavi s predmetom in namenom obdavčitve. Namena, ki se ga želi doseči z nedopustnim razlikovanjem v obdavčitvi, pa s tem niti ni mogoče doseči. Je v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.

Lastnina

Lastnina, še posebej, ko gre za lastnino, ki je predmet obdavčitve s premoženjskim davkom, torej lastnino, ki je bila v preteklosti že pridobljena, ni v celoti in učinkovito ustavno varovana. Primarni smisel in namen ustavnega jamstva lastnine je namreč varstvo posameznikove svobode na premoženjskem področju pred državo in njenimi apetiti. Ko pa določenemu delu premoženja odrečemo ustavno varstvo pred državnim poseganjem vanj, potem v tem delu lastnina ni več varovana in je zato v resnici le še delna lastnina, varovana zgolj civilnopravno, ne pa pred davčnimi pretenzijami države. Tako stališče izroča del lastnine v roke države.

Pri premoženjskem davku, katerega del so nepremičnine, torej mirujoče, v preteklosti že pridobljeno premoženje, je to povsem nesprejemljivo. Temeljni oblastveni poseg, ki v sodobni pravni ureditvi najpogosteje vpliva na posameznikov položaj in njegovo možnost svobodnega samouresničevanja, je poseg v njegovo premoženje, ki ne samo da ni omejen s človekovo pravico do zasebne lastnine, temveč je (celo) njen sestavni del, posamezniku odvzema temeljno funkcijo človekove pravice do zasebne lastnine, ki je skladno z naravo ustavnih pravic ravno v obrambi pred oblastvenimi posegi vanjo. Stališče, da je v človekovo pravico kot njen sestavni del vgrajen poseg, se pravi njena okrnitev, zmanjševanje in postopno izničevanje, je podoben nesmisel, kot trditi, da je bolezen sestavni del zdravja, čeprav je že po definiciji zdravje odsotnost bolezni.

Lastnina državljanov ni bankomat, iz katerega bi lahko država poljubno dvigala denarne zneske za svoje takšne ali drugačne in ustavno nenadzorovane potrebe, vse do limita prekomernosti. Stanovanje je eden od osnovnih življenjskih pogojev, je prostor, ki poleg fizičnega zavetja zagotavlja razvoj in integracijo ter daje občutek varnosti stanovalcem, ki v njem prebivajo, je temeljna sestavina življenja v miru, dostojanstvu in varnosti kot treh temeljnih človekovih pravicah. Lastninska pravica na stanovanjski nepremičnini zato v pretežnem delu varuje tudi pravico do doma, do prostorske zasebnosti, varnosti, družinskega življenja, svobodnega razvoja osebnosti, osebnega dostojanstva. Vse te vrednote ji dajejo posebno težo in pomen. V slovenskem prostoru še zlasti. Izstopajoča značilnost domače nepremičninske stvarnosti je namreč velika razpršenost lastništva na stanovanjskih nepremičninah, kar pomeni, da ima (drugače kot drugod po svetu) lastninska pravica na teh nepremičninah pri nas bistveno večjo težo. 

Lastnina na stanovanju, ki je namenjeno ustvarjanju dobička od oddajanja v najem, je nekaj čisto drugega od lastninske pravice na stanovanju, v katerem živi lastnik s svojo družino ali kdo od njegovih najožjih sorodnikov (prav tako s svojo družino) ali jo uporablja zaradi zdravja (morje, gozd, alpski svet).

In pobiranje davkov od takega predmeta (druga in naslednja nepremičnina), ki lastniku ne prinaša nobenega dohodka, ampak služi uresničevanju nekih drugih (z vidika človekove osebnosti nadvse pomembnih) ustavnih vrednot, se mi posebej nedopustno.

Zmožnost zavezanca za plačilo tega davka

Predviden davek, ki je sprotni, ponavljajoči se davek na mirujoče premoženje, se plačuje iz tekočih dohodkov davčnega zavezanca, kar pomeni iz tistega, kar mu ostane po plačilu vseh preostalih davščin – dohodnine, prispevkov za pokojnino, zdravstveno zavarovanje itd. Temu je treba dodati še davek, ki je bil plačan ob pridobitvi nepremičnine in nato še nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. V seštevku celotna obremenitev marsikje znatno presega zmožnost zavezanca in če bi se nepremičninski davek plačeval iz vrednosti nepremičnine, se pravi iz njene substance (iz predmeta obdavčenja), potem bi bil to čisti zaplembeni davek – zaradi izterjave davčnega dolga bi namreč država segla na nepremičnino.

Prav zato je za premoženjski davek in del tega je nepremičninski davek, ki je zaradi svoje narave, ko obdavčuje že pridobljeno, mirujoče premoženje in pri veliki večini stanovanjskih nepremičnin neprofitabilno premoženje, nagnjen k zažiranju v svojo substanco, v predmet obdavčenja, kar z drugimi besedami pomeni postopno redukcijo lastninske pravice, še posebej nesprejemljivo stališče, po katerem bi bil tak davek že kar sestavni del človekove pravice do zasebne lastnine, ki je, ko gre za stanovanjske nepremičnine, dodatno obtežena še z drugimi pomembnimi ustavno varovanimi vrednotami. Za toliko, kot znaša davčna stopnja za drugo in naslednje nepremičnine, se letno zmanjša lastninska pravica za drugo in naslednje nepremičnine.

Tak davek je poseg v ustavno jamstvo lastnine, ker je prekomeren. Vendar tudi če bi sprejeli načelo obdavčitve vsake druge nepremičnine in naslednje, je utemeljeno pričakovanje, da bo pri velikem številu davčnih zavezancev kumulativno davčno breme (vsi davki, ki bremenijo davčnega zavezanca in ki jih plačuje iz tekočega prihodka – tako davke od donosa kot premoženjski davek) prekomerno.

Kajti če izhajamo iz predpostavke, da mora uporaba lastnine hkrati (kar pomeni do enakih deležev) služiti skupnosti, potem lahko to velja kvečjemu za davek na donos, se pravi, da od tistega, kar je davčni zavezanec ustvaril (zaslužil, pridelal, pridobil), državi pripada (največ) polovica, medtem ko sme davčni zavezanec z drugo polovico prosto razpolagati. In ker je mirujoče premoženje samo druga pojavna oblika te polovice premoženja, ki je davčnemu zavezancu ostala po tem, ko mu je država iz naslova socialne funkcije lastnine že pobrala svojo polovico, je treba njene nadaljnje apetite po tem (preostalem) premoženju, ki niso več kriti s socialno funkcijo lastnine, podvreči strogemu testu, tega testa pa izhodišča, če bi bila sprejeta, ne bi prestala.

Če je premoženjski davek sam po sebi poseg v ustavno jamstvo lastnine, potem bo že pristop predlagatelja tega davka pri uvajanju in spreminjanju (dviganju) tega davka drugačen – vedoč, da posega v človekovo pravico, bo ravnal bolj odgovorno, premišljeno, bolj obzirno, s tresočo roko. Pripravljavec izhodišč bo nosil breme strogega testa. Moral bo biti uspešen v argumentiranju in prepričevanju, da je davek ne samo primeren, ampak tudi nujen in sorazmeren v ožjem smislu.

Kriterij stalnega prebivališča, ki ga je za razlikovanje uporabil pripravljavec izhodišč, ni v stvarni povezavi s predmetom urejanja. Zmotno je namreč sklepanje, da je stanovanjsko nepremičnino, na kateri lastnik nima prijavljenega stalnega prebivališča, že zaradi tega mogoče obravnavati kot stanovanjsko nepremičnino, ki je namenjena za tržno oddajanje v najem. Lastnik lahko zaradi različnih razlogov uporablja za bivanje poleg stanovanjske nepremičnine, kjer ima prijavljeno stalno prebivališče, še drugo stanovanjsko nepremičnino, ali dovoli, da v njih bivajo njemu bližnje osebe (ne sme biti kaznovan z 1,45-odstotno davčno stopnjo). Mogoče pa je tudi, da za stanovanjske nepremičnine ni najemnega trga (nedokončane zgradbe, lokacije in drugi razlogi itd.). Posledično z izpodbijanim razlikovanjem v obdavčitvi ni mogoče doseči namena, ki ga je zasledoval pripravljavec izhodišč, to je spodbujanje racionalnejše rabe stanovanjskih nepremičnin.

Obdavčitev le druge in naslednjih nepremičnin je (dvom, verjetnost, prepričanje, gotovost) po mojem prepričanju, če ne že gotovo, v neskladju s 14. členom Ustave.

Brez razumnega, v naravi stvari utemeljenega razloga naj bi namreč neenako obremenjevala lastnike stanovanjskih nepremičnin, ki so enaka stanovanjska vprašanja rešili na bistveno enak način. Ureditev naj bi posegala tudi v avtonomijo posameznika pri odločanju o tem, kako bo užival sadove dela. Poleg tega različna obdavčitev stanovanj ne temelji na njihovi dejanski uporabi, temveč na prijavi stalnega prebivališča, to pa je tudi glede na stališče ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-253/13 z dne 13. 2. 2014 (Uradni list RS, št. 15/14) ustavno nedopusten razlog za različno obdavčitev.

Morali bi biti obdavčeni celotno premoženje in vsi dohodki.

Pred leti je bila v uporabi dohodninska lestvica za vse dohodke, zdaj pa je uveljavljena cedularna obdavčitev, a že ta je vprašljiva z vidika davčne nevtralnosti in horizontalne izenačenosti – to je, da ljudje z enakimi dohodki plačujejo enake davke.

Z uvedbo predlaganega davka na nepremičnine bi bilo to še bolj nepravično z vidika horizontalne izenačenosti.

Trenutna izhodišča nepremičninskega davka nepravično ščitijo osebe, ki živijo in so lastniki nepremičnine z visoko vrednostjo, prav tako pa tiste, ki prejemajo visoke plače in živijo v nepremičninah večje vrednosti, saj naj ti ne bili obdavčeni v tem kontekstu.

Obdavčeni pa naj bi bili tisti, ki imajo skromno nepremičnino majhne vrednosti, v kateri živijo, in imajo še dodatne nepremičnine in po možnosti niso zaposleni in mogoče še živijo z oddajanjem te ene ali več nepremičnin in jim je to edini dohodek, iz tega naslova plačujejo tudi prispevke, saj jih mogoče oddajajo kot podjetniki lastne nepremičnine v najem in s tem svoj socialni problem rešujejo, saj si sami zagotavljajo službo in dohodek.

Če plačujejo prispevke iz naslova zaposlitve, zakaj bi potem morali biti še obdavčeni dodatno iz naslova davka na nepremičnine in davka od oddajanja, saj dajejo zastonj svojo nepremičnino v podjetje, ker sami sebi ne bodo zaračunali najemnine? Oseba, ki na primer oddaja dodatno nepremičnino ali več in s tem živi, saj dobiva dohodke samo iz tega naslova, ki pa letno ne presežejo minimalne plače, posledično ne bi smela biti obdavčena do višine minimalne plače. Celotno premoženje naj bo obdavčeno nad 250 tisoč evri in dohodki obdavčeni po lestvici, tako kot je že bilo pred uvedbo cedularne obdavčitve, samo da takrat še ni bilo zajeto premoženje, kar bi z uvedbo davka na premoženje bilo tudi zajeto v lestvico nad določeno višino.

Trenutna izhodišča ne bi prestala testa na ustavnem sodišču.

Predlog:

Priprava novih izhodišč za uvedbo davka na nepremičnine (zajete vse nepremičnine brez izjem) z rokom na pripombe oziroma umik izhodišč in priprava izhodišč za uvedbo davka na premoženje (nepremično in premično premoženje, prihranki, delnice, skladi, kriptovalute, skratka vse premoženje brez izjem). Le tako bosta zagotovljeni enakost in enakopravnost, ki bosta prestali teste na ustavnem sodišču.

Dario Šilc, univ. dipl. pravnik
Pod kostanji 27
1000 Ljubljana